3.1_ Educação, Emprego e Economia
Os problemas do emprego jovem anteriormente identificados indicam que esses são diversos, por vezes sobrepostos, duradouros, recorrentes, evolutivos e envolvem intervenções a vários níveis. Se, do lado da oferta, já houve investimentos e progressos consideráveis, do lado da procura parece existir espaço para equacionar opções estratégicas e políticas públicas que apoiem essas opções e garantam uma transição para uma economia que consiga transformar recursos qualificados disponíveis em vantagem competitiva.
Essa interação terá certamente um resultado vantajoso para todos: empresas, trabalhadores e país. A intermediação entre a oferta e a procura de certas instituições de âmbito nacional ou territorial poderá reforçar essas vantagens. O diagrama abaixo pretende ilustrar o conjunto de interações entre os diferentes atores para criar ou reforçar o emprego e o emprego de qualidade para os jovens.
O argumento de que os empregadores transformam a empregabilidade em emprego é um ponto de partida interessante para discutir a ligação entre economia e emprego. É, contudo, incompleto, porque há um conjunto de atores que trabalham ativamente no sentido de garantir a preparação e a transição de jovens para o mercado de trabalho. O trabalho desses atores merece atenção, visibilidade e apoio. A este nível, importa ainda referir que o empreendedorismo assume-se também como uma oportunidade, para os jovens, de inserção no mercado de trabalho e de inclusão social. A criação do próprio emprego – quer seja sob a forma de empresas privadas, emprego por conta própria, empresas sociais e cooperativas (economia social e solidária) – constitui também um caminho para a criação de emprego direto e indireto.
A interdependência da empregabilidade e do emprego jovem
O que afeta a empregabilidade?
O sucesso dos jovens no mercado de trabalho é afetado por múltiplos fatores, designadamente a preparação em competências gerais e específicas, mas igualmente do contexto socioeconómico e cultural. Se é certo que os jovens em Portugal estão mais qualificados, nomeadamente com um grau do ensino superior, uma fatia substancial dos mesmos estão sobre-qualificados ou em empregos de baixa qualidade. Além do nível de qualificações, importa garantir que essa oferta aconteça de forma equilibrada e alinhada com as áreas com maior potencial. Com efeito, certas áreas de formação são ainda pouco atrativas para os jovens que prosseguem o ensino superior, embora a sua procura seja intensa no mercado de trabalho. Existe praticamente pleno emprego em áreas de informática, ciências naturais, matemática e estatística, e importa, por isso, incentivar os jovens a equacionar essas oportunidades.
No que respeita à formação não superior, a formação profissional exige cada vez mais a combinação da componente teórica com a prática no local de trabalho e, consequentemente um maior envolvimento dos empregadores. A aproximação precoce de jovens ao mercado de trabalho não só facilita a aquisição de conhecimentos e capacidades relativos ao mundo do trabalho, mas oferece às empresas informação específica sobre as qualidades de potenciais candidatos. Porém, a formação profissional carece ainda de devido reconhecimento social e de atratividade por parte dos jovens.
Há a sublinhar iniciativas diversas para garantir a aquisição de competências essenciais para a era digital e globalização da economia. Todavia, há desafios a enfrentar.
As competências estão em constante evolução e, como tal, a capacidade, disponibilidade e proatividade face à aprendizagem representam a competência fulcral para a aprendizagem ao longo da vida, em especial para os jovens. A Recomendação 2006/962/EC reconhece que “aprender a aprender representa a capacidade para continuar e persistir na aprendizagem, de organizar a própria aprendizagem, inclusive através de uma gestão eficaz do tempo e da informação, tanto individualmente como em grupo”. [30]
A Recomendação 2018/C 189/01 reforça a importância de gerir a sua própria aprendizagem e carreira e de aprender a aprender. [31] A atualização de competências individuais implica igualmente um esforço por parte dos empregadores. O esforço que tem vindo a ser feito na formação por parte dos empregadores deve ser reforçado e abranger todos os trabalhadores independemente dos vínculos contratuais, de forma a incluir não apenas quem tem contratos permanentes. A empregabilidade de jovens com contratos flexíveis não ficaria assim comprometida pela ausência de oportunidades de formação que possam facilitar a transição para outros empregos. A combinação de flexibilidade contratual e não-atualização de competências aumenta a vulnerabilidade e o risco de desemprego e exclusão.
Acresce, ainda, a probabilidade de automação de setores de atividade e consequente perda de emprego. De acordo com um relatório da consultora McKinsey,[32] são os setores que envolvem atividades físicas previsíveis,[33] tais como a hotelaria, manufatura, e com menor intensidade o comércio, os que estão mais expostos à automação. Podemos então concluir que existe um sério risco de redução de emprego em setores que empregam mão-de-obra jovem, sendo o ritmo de automação uma incógnita, pois pode, entre outros fatores, depender das opções das empresas. Esses avanços tecnológicos contribuem igualmente para acentuar a polarização de qualificações no mercado de trabalho. Quer isto dizer que a oposição entre profissões altamente qualificadas e as pouco qualificadas tende a aumentar, com as profissões de nível intermédio a desaparecer. Este movimento tende também a acentuar a desigualdade salarial e aumentar o risco de desemprego tecnológico.
Por outro lado, há fatores exógenos que afetam a empregabilidade, designadamente o contexto económico, a discriminação com base em características inatas, a migração, preferências culturais, e perceção sobre instituições de ensino superior. Estes fatores contribuem para fenómenos de exclusão ou segmentação do mercado de trabalho, colocando certas categorias de jovens em empregos de fraca qualidade. Do exposto, poderemos reter que a posse de qualificações e competências é uma condição necessária, mas não suficiente, para permitir aceder a um emprego com qualidade. Além da criação de emprego, é necessário que outras condições endógenas e exógenas sejam favoráveis.
Os desafios da procura de qualificações e competências
No que respeita à procura de trabalho, as empresas reportam défices de mão-de-obra especializada e não encontram respostas por parte do sistema de formação profissional para resolvê-los.[34] A solução inclui assim a formação no posto de trabalho e, inúmeras vezes, a formação de jovens sem qualquer preparação. Os custos de formação acarretados são elevados e implicam riscos: empresas da concorrência atraem jovens formados com salários mais competitivos. As dificuldades em conciliar uma política de formação e uma política salarial atrativas podem conduzir muitas empresas a decidir-se por uma ou outra opção e diminuir os investimentos em formação. Nesses casos, a interação com o setor público de formação emerge como uma solução viável, mas igualmente difícil, dada a reduzida predisposição de jovens em seguir uma formação profissionalizante.
A coexistência da sobre-qualificação, do desemprego e de défice de mão-de-obra é, de facto, o paradoxo da economia portuguesa, que importa reduzir. A questão mais relevante é se existe um excesso de qualificações ou uma subqualificação dos empregos e dos setores dominantes da economia. A resposta não é imediata, mas exige uma análise das diferentes perspetivas para encontrar soluções. Importa sublinhar que os problemas de competência implicam um envolvimento dos trabalhadores e empregadores. A relação entre a preparação de jovens e a utilização de competências é complexa e envolve fatores de natureza macro e microeconómica.
O peso de atividades produtivas de baixa intensidade tecnológica na indústria e serviços pode explicar, em parte, a subutilização de competências em Portugal.[35]
A proporção de jovens com qualificações elevadas cresceu substancialmente, mas uma grande parte da criação de emprego surge em setores que exigem menos qualificações. A distribuição setorial do emprego jovem acima analisada revelou que é nos setores de baixa intensidade em conhecimento, como o comércio, hotelaria e turismo, e de baixa intensidade tecnológica, como a manufatura, que os jovens tendem a estar empregados. Além disso, jovens qualificados, designadamente licenciados, tendem também a estar fortemente representados nestes setores.
Esta realidade, em determinados contextos, pode levar muitos diplomados do ensino superior a aceitar qualquer emprego.[36] Urge, então, uma reflexão e intervenção no sentido de garantir uma reconfiguração da especialização produtiva nacional, aumentando atividades inovadoras (e.g. políticas como a indústria 4.0), que contribuam para a criação de empregos qualificados (e qualificantes) para trabalhadores altamente qualificados. Por conseguinte, é do lado da procura que a questão da subutilização se coloca com maior acuidade.
Além disso, neste quadro, os empregadores têm um papel importante através da reflexão sobre os seus critérios de recrutamento. Desde logo, porque esses critérios poderão ter sido alterados numa resposta natural à oferta de qualificações no mercado de trabalho, contribuindo para alocar diplomados em empregos que exigiam profissionais sem ensino superior e para reduzir a alocação de jovens com ensino secundário nesses empregos.
A subutilização de competências pode também ser mitigada através de um redesenho dos empregos, motivando os trabalhadores para aceitarem o desafio da polivalência e multifuncionalidade que irá permitir a utilização das suas capacidades e o desenvolvimento de novas competências. Esta motivação por parte dos trabalhadores pressupõe um modelo de organização do trabalho que facilite a autonomia, criatividade e inovação, por parte das empresas. Todavia, Portugal encontra-se no conjunto de países europeus que tem baixos níveis de autonomia no trabalho.[37]
Os défices de competências surgem igualmente de políticas de recursos humanos que podem ser pouco competitivas e ineficientes[38] - salários pouco atrativos, reduzidas oportunidades de formação, processos de recrutamento morosas, entre outras. Se, por um lado, há défices genuínos de competências, por outro lado, as opções relativas à gestão dos recursos humanos agravam essas dificuldades.
Em suma, os desafios são inúmeros, complexos e exigem respostas coordenadas entre diferentes atores sociais e políticos; empregadores e trabalhadores; e do sistema de ensino-formação como um todo. É preciso evitar a todo o custo a possibilidade de uma geração perdida. Por isso, instituições que permitam aproximar a oferta e a procura ganham particular relevo.
Ligar a oferta e a procura
É neste contexto que é preciso compreender o papel de instituições que poderemos designar de intermediação, cuja função seria a de ligar as necessidades das organizações com a oferta de qualificações e competências. São essenciais instituições que identifiquem as necessidades atuais e futuras do mercado de trabalho e façam a articulação com o sistema educativo e formativo, no sentido de criar ou evoluir a oferta formativa quer de base como para adultos (ex: ANQEP). Tradicionalmente, os serviços públicos de emprego e, mais tarde, os privados, têm essa missão de encontrar soluções para as empresas e trabalhadores inscritos nos respetivos centros ou agências (ver ponto 2.2, dedicado às políticas de emprego). Um exemplo dessa aproximação entre oferta e procura de competências é o programa UPSKILL, com uma forte articulação entre empresas e IEFP, que oferece formação à medida e num curto espaço de tempo com maior garantia de procura.
Com a massificação do ensino superior, essas organizações tiveram que se adaptar a novos públicos-alvo e encontrar novas abordagens para uma mão-de-obra mais qualificada. Acresce ainda um mercado de trabalho sem fronteiras, que coloca aos jovens inúmeras e diversas oportunidades de emprego, mas envolve também riscos e desafios. A rede europeia dos serviços públicos[39] é já um sinal dessas preocupações e visa reforçar e modernizar esses serviços para uma resposta adequada às atuais exigências. O serviço público de emprego português deve seguir este caminho da modernização, diminuindo a distância tecnológica face a outros países e aumentando o serviço aos jovens. Outras instituições revelam também preocupações relativamente a uma maior interação entre a oferta e a procura. São disso exemplo instituições sem fins lucrativos de âmbito nacional, que visam a integração de jovens no mercado de trabalho, quer na perspetiva de empregabilidade, quer de empreendedorismo (e.g. Fundação para a Juventude[40] ; Fundação José Neves[41] ). A sua intervenção é multidirecional e visa apoiar os jovens para enfrentarem o presente e prepararem-se para o futuro e, consequentemente, contribuir para uma aprendizagem ao longo da vida. Neste âmbito, a orientação profissional deve ser reforçada e modernizada para que os jovens façam uma escolha informada dos seus estudos e carreiras.
Do seu lado, existem ainda instituições de proximidade que, ao nível local, procuram aproximar a oferta e a procura de competências. Existem múltiplas iniciativas locais[42] e parcerias de múltiplos atores para a empregabilidade e o empreendedorismo que visam soluções para os défices de competências individuais e das empresas. O seu trabalho envolve um conhecimento detalhado das especificidades locais e uma maior aproximação entre diferentes atores. Refira-se a título de exemplo DYPALL[43], que é uma rede de organizações da sociedade civil e autoridades locais, cujo objetivo inicial era envolver os jovens nos processos de tomada de decisões a nível local, mas avançou recentemente para promover a inserção no mercado de trabalho. No seu conjunto, essas iniciativas ilustram a centralidade do emprego jovem, quer na agenda nacional, quer local.
3.2_ Políticas de emprego e a transformação da economia portuguesa
A partir de 2008, as sucessivas crises – financeira internacional, da dívida soberana e, agora, pandémica – provocaram, como vimos nas secções anteriores, um súbito e severo agravamento das condições de acesso ao mercado de trabalho para os jovens, colocando a sua empregabilidade na agenda política a nível europeu e nacional. As políticas do mercado de trabalho (ativas e passivas) são um instrumento político e regulatório importante, particularmente em contextos de crise, porque mantêm o rendimento (as passivas) e ajudam os jovens na entrada no mercado de trabalho (as ativas).
As principais tendências nas políticas ativas de emprego entre 2005-2021: três ciclos distintos
Precisamente porque as políticas e seus efeitos devem ser entendidas no longo prazo, optámos aqui por analisar o período mais alargado que vai desde 2005 até 2021. As políticas ativas de emprego dirigidas aos jovens, implementadas em Portugal ao longo deste período, visaram sobretudo facilitar as transições da escola para o mercado de trabalho, bem como as transições entre empregos, através de incentivos à contratação, programas de formação temporária em contexto de trabalho e, em menor grau, medidas de criação do próprio emprego.
Ao longo deste período tiveram lugar, essencialmente, três agendas políticas e contextos económicos substancialmente diferentes: (i) entre 2005-2011, houve um enfoque nos graduados do ensino superior para fomentar a transição para uma economia de serviços intensivos em conhecimento; (ii) entre 2011-2015, a prioridade foi atenuar rapidamente os efeitos da crise no mercado de trabalho, sobretudo através de estágios e apoios à contratação para todos os jovens; (iii) entre 2015 e 2021, verificou-se um contexto de recuperação económica em que se procurou incentivar a contratação de jovens através de vínculos permanentes.[44]
Durante o período de 2005-2011, as políticas ativas foram vistas como parte de uma agenda mais vasta de transição para uma economia de serviços intensivos em conhecimento e de implementação da Estratégia de Lisboa, com um enfoque claro na promoção da inserção dos graduados do ensino superior no mercado de trabalho para promover a inovação nas empresas. Estas políticas foram acompanhadas por investimentos significativos em outras áreas fulcrais desta estratégia, nomeadamente em I&D, tornando as reformas complementares. Algumas das medidas mais relevantes foram os programas INOV, que foram sucessivamente expandidos ao longo deste período e que abrangeram um número muito significativo de jovens graduados nas mais diversas áreas e setores.
A partir de 2011 as políticas ativas do mercado de trabalho foram muito condicionadas pelo fortíssimo impacte da crise financeira internacional no desemprego jovem. As prioridades mudaram e as complementaridades entre inovação, educação e políticas de emprego foram enfraquecidas, em detrimento de respostas mais imediatas para fazer face a uma situação extraordinária. Este foi um período marcado por um crescimento muito rápido do desemprego jovem. O Memorando de Entendimento explicitava claramente que o foco das políticas ativas deveria ser na promoção da empregabilidade, particularmente dos grupos em situação de maior fragilidade, no combate ao abandono escolar precoce e na melhoria da qualidade do ensino secundário e ensino vocacional para um acesso mais eficiente ao mercado de trabalho.[45] Consequentemente, os critérios de elegibilidade para estas políticas foram alargados e o foco nos graduados diluído. Isto não significa, naturalmente, a inexistência de programas especificamente dirigidos aos graduados, nomeadamente através dos programas Passaporte Emprego Inovação e Passaporte Empreendedorismo, sendo, aliás, a promoção do empreendedorismo o enfoque claro das políticas dirigidas aos graduados neste período.
Entre os programas e medidas mais emblemáticas deste período contam-se, assim, para além do Passaporte Emprego, o programa europeu Garantia Jovem, que centralizou um conjunto de medidas muito importantes das políticas ativas implementadas, o Impulso Jovem, baseado em estágios, subsídios aos empregadores e financiamento às pequenas e médias empresas, e, ainda, a implementação de algumas medidas focadas no desenvolvimento do ensino vocacional e na promoção da transição da escola para o trabalho.
Figura 3.2.1
Jovens (15-24 anos) em políticas ativas e taxa de desemprego
A Figura 3.2.1 mostra que os anos em que as políticas ativas envolveram mais jovens foram 2014 e 2015. Uma conclusão relevante que se pode retirar deste gráfico é que, em 2013, as políticas ativas de emprego não tiveram o alcance necessário.[46] Esse foi o ano com a maior taxa de desemprego jovem, mas o número de jovens cobertos por estas políticas foi inferior ao de 2014 e 2015, e só a implementação da Garantia Jovem, um programa europeu que envolveu um envelope financeiro muito considerável e que visou precisamente apoiar os jovens na sua entrada no mercado de trabalho ou financiar a sua formação, permitiu uma maior cobertura dos jovens por estas políticas.
NOTA: As políticas ativas do mercado de trabalho incluem políticas de formação, estágios, apoio ao empreendedorismo, emprego apoiado e apoios à contratação. FONTES: DATALABOR, dados do IEFP; e PORTDATA, dados do INE (in Observatório do Emprego Jovem)
A Figura 3.2.1 mostra que os anos em que as políticas ativas envolveram mais jovens foram 2014 e 2015. Uma conclusão relevante que se pode retirar deste gráfico é que, em 2013, as políticas ativas de emprego não tiveram o alcance necessário. Esse foi o ano com a maior taxa de desemprego jovem, mas o número de jovens cobertos por estas políticas foi inferior ao de 2014 e 2015, e só a implementação da Garantia Jovem, um programa europeu que envolveu um envelope financeiro muito considerável e que visou precisamente apoiar os jovens na sua entrada no mercado de trabalho ou financiar a sua formação, permitiu uma maior cobertura dos jovens por estas políticas.
Figura 3.2.1
Jovens (15-24 anos) em políticas ativas e taxa de desemprego
Nota: As políticas ativas do mercado de trabalho incluem políticas de formação, estágios, apoio ao empreendedorismo, emprego apoiado e apoios à contratação. Fonte: DATALABOR, dados do IEFP; e PORTDATA, dados do INE (in Observatório do Emprego Jovem)
A partir de 2015 tiveram lugar um conjunto de alterações importantes, tanto na conjuntura económica como nas prioridades políticas. Esta fase foi caraterizada por uma recuperação económica significativa, o fim do programa de ajustamento (em 2014), bem como pela implementação de uma agenda política distinta, baseada na reversão de algumas das medidas do período anterior. Assistiu-se, igualmente, a um decréscimo muito acentuado do desemprego e também do desemprego jovem.
Do ponto de vista das políticas ativas implementadas desde 2015, a redução brusca da taxa de desemprego jovem levou a uma redução significativa do número de medidas. Por outro lado, houve também uma alteração de prioridades políticas, porque o enfoque passou a ser diferente, nomeadamente o de canalizar as ajudas para a promoção de contratos permanentes. As medidas mais emblemáticas deste período foram os programas Contrato Emprego e Contrato Geração, que visaram precisamente proporcionar um apoio financeiro aos empregadores para que celebrem contratos de trabalho sem termo dirigidos a jovens à procura do primeiro emprego ou que transformem estágios em contratos permanentes.
As principais tendências nas políticas passivas de emprego entre 2011-2021: os jovens são pouco abrangidos pela proteção social no desemprego
Os jovens têm, tendencialmente, percursos profissionais mais curtos e intermitentes. Isto sucede porque, como explicado na secção sobre a qualidade do emprego, este grupo etário se encontra sobre-representado no grupo de trabalhadores com contratos a termo certo, estando assim mais vulnerável ao risco do desemprego. Por outro lado, como são jovens, as suas carreiras são necessariamente mais curtas ou até inexistentes (para os que procuram o primeiro emprego). Como o acesso à proteção social no desemprego e o seu nível de generosidade dependem das contribuições prévias para a segurança social, a cobertura do subsídio de desemprego é mais reduzida para os jovens.[47]
A Figura 3.2.2 é ilustrativa desta tendência. Embora os jovens, sobretudo entre os 20 e os 29 anos, tenham, a partir do início da crise de 2008 e nos anos de maior impacte da crise económica e financeira, visto a sua cobertura por subsídio de desemprego aumentar de forma significativa, o seu acesso a prestações de desemprego é menor do que o dos adultos em Portugal. Esta tendência é particularmente evidente nos mais jovens (15-20 anos), que se encontram praticamente excluídos deste tipo de apoios.
Figura 3.2.2
Cobertura das prestações de desemprego, por grupo etário
NOTA: As prestações de desemprego incluem o subsídio de desemprego, o subsídio social de desemprego inicial, o subsídio de desemprego subsequente, o prolongamento do subsídio social de desemprego e a medida extraordinária de apoio aos desempregados de longa duração (a partir de 2016). FONTES: Segurança Social e Eurostat, Labour Force Survey - (in Observatório do Emprego Jovem)
Políticas de emprego: Os principais desafios
Apesar de as políticas de emprego, nomeadamente as ativas, terem desempenhado, ao longo do período analisado, um papel importante no combate ao desemprego jovem, há um conjunto de desafios que importa elencar.
Em primeiro lugar, tendo em consideração o baixo nível de cobertura da proteção social no desemprego para os jovens, é necessário um maior e mais estrutural investimento em políticas ativas de emprego dirigidas a este grupo etário. Comparativamente com outros países europeus, nomeadamente os escandinavos, Portugal investe pouco neste tipo de políticas. O programa Garantia Jovem, focado essencialmente nos programas de formação e inserção profissional, constitui um marco importante e revela a centralidade das políticas europeias. No entanto, ao nível nacional, há ainda um longo caminho a percorrer e as políticas nacionais não devem estar excessivamente dependentes da existência de políticas europeias neste domínio.
Em segundo lugar, as políticas de emprego não podem contribuir para o aumento da precariedade. A utilização consecutiva de estágios profissionais pode limitar a criação de emprego permanente - isto porque algumas empresas podem usar os estágios de forma continuada e dessa forma evitar contratar trabalhadores com vínculos estáveis. Neste sentido, o desenho das políticas de emprego deve assegurar que tal não sucede.
Em terceiro lugar, verifica-se que um excessivo experimentalismo nas políticas ativas de emprego em Portugal.[48] Por experimentalismo, referimo-nos ao facto de não existir coerência e estabilidade.[49] É natural que cada governo adapte a sua resposta às agendas políticas e circunstâncias económicas específicas. No entanto, o elevado número de medidas e constantes mudanças de prioridades, nomenclaturas, beneficiários e condições de acesso tornam o sistema pouco coerente e complexo de navegar para empregadores e jovens. Este experimentalismo também dificulta a avaliação do impacte destas políticas.
Finalmente, é importante que as políticas de emprego funcionem de forma complementar com outras áreas de política. Por exemplo, a promoção de formas de contratação permanente requer uma transformação na estrutura económica do país, que não será conseguida exclusivamente por intermédio das políticas ativas de emprego. Se os setores muito utilizadores deste tipo de contratos crescerem e o oposto suceder aos setores que utilizam menos estas formas de contratação, o emprego precário poderá aumentar. Neste sentido, a promoção do emprego estável requer um alinhamento estratégico entre políticas de emprego e outras áreas das políticas públicas, como, por exemplo, a política industrial, de inovação, ou de apoios às empresas, que também devem contribuir para esse desígnio estratégico.